Ausgangslage - Einnahmeerzielung im Straßenverkehrssektor in Deutschland
Erstellt am: 15.03.2011 | Stand des Wissens: 20.08.2024
Synthesebericht gehört zu:
Ansprechperson
Bauhaus-Universität Weimar, Professur Infrastrukturwirtschaft und -management - Prof. Dr. Thorsten Beckers
Karlsruher Institut für Technologie (KIT), Institut für Volkswirtschaftslehre (ECON), Prof. Dr. Kay Mitusch
M-Five GmbH Mobility, Futures, Innovation, Economics
Die Gesamtausgaben des Bundes für die Bundesfernstraßen belaufen sich gemäß Haushaltsplan 2024 auf 12,8 Milliarden Euro (2023: 12,7 Milliarden Euro) [BMDV24f, S. 8]
Die Bundesfernstraßen in Deutschland werden aus drei Quellen finanziert:
Die Bundesfernstraßen in Deutschland werden aus drei Quellen finanziert:
- Konventionelle Finanzierung aus dem Bundeshaushalt
- Nutzerfinanzierung aus Gebühren
- ergänzende Finanzierung (EU-Förderung, öffentlich-private Partnerschaften)
Lange Zeit wurden Bundesfernstraßen durch den Bundeshaushalt finanziert. Vom Gesamtetat für die Bundesfernstraßen in Höhe von 12,7 Milliarden Euro (2023) betrugen die Investitionsausgaben 8,3 Milliarden Euro. Die Einnahmen aus der Lkw-Maut lagen bei 7,4 Milliarden Euro, von denen nach Abzug der Erhebungskosten und weiterer Ausgaben (ca. 1,3 Milliarden Euro) 50 Prozent den Bundesfernstraßen und der Rest anderen Verkehrszwecken zuflossen [BMDV24e]. Damit verblieben 9,65 Milliarden Euro an Investitionsausgaben und weiteren Ausgaben, die aus dem Bundeshaushalt zu finanzieren waren. Im Ergebnis waren damit etwa drei Viertel der gesamten Ausgaben für die Bundesfernstraßen öffentlich zu finanzieren. Für das Jahr 2024 wird, nicht zuletzt aufgrund der jüngsten Anpassung der Mautgesetze, mit einem deutlichen Anstieg der Mauteinnahmen auf 15,1 Milliarden Euro gerechnet, wodurch die Bundesfernstraßen erstmals mehrheitlich durch die Nutzenden finanziert werden würden [BMDV24f, S. 7f.]. In der öffentlichen Diskussion werden die gesamten Einnahmen aus Lkw-Mauten häufig auf die Investitionsausgaben für die Bundesfernstraßen bezogen, was für 2023 einen Anteil von etwa 90 Prozent ergäbe. Außerdem wird der haushaltsfinanzierte Anteil der Ausgaben für die Bundesfernstraßen häufig mit den Verkehrssteuern des Bundes in Verbindung gebracht, obwohl keine Zweckbindung mehr vorliegt und die Quellen den gesamten Straßenverkehr umfassen, also auch Landes- und Kommunalstraßen. Zu den Verkehrssteuern zählen die Kfz-Steuer und die anteilige Energiesteuer.
- Im Jahr 2010 betrug das Aufkommen der Kfz-Steuer 8,5 Milliarden Euro und stieg bis 2023 auf etwa 9,5 Milliarden Euro an [Stat24h]. Bis zum 30. Juni 2009 floss das Aufkommen der Kfz-Steuer vollständig in die Haushalte der Länder, da diese über die ausschließliche Ertragshoheit verfügten, während der Bund bei der Kfz-Steuer bis zu diesem Zeitpunkt lediglich die Gesetzgebungshoheit innehatte, die zur konkreten Ausgestaltung der Einnahmequelle berechtigt. Infolge eines Beschlusses der Föderalismuskommission II stehen die Einnahmen der Kfz-Steuer seit dem 1. Juli 2009 allein dem Bund zu. Als Kompensation erhalten die Länder jährlich eine gesetzlich definierte Ausgleichszahlung in Höhe von 9 Milliarden Euro aus den Steuereinnahmen des Bundes [BRH22]. Da keine Zweckbindung vorliegt, können die Einnahmen nicht der Finanzierung der Verkehrsinfrastruktur zugeordnet werden.
- Im Jahr 2023 erzielte der Bund Einnahmen in Höhe von 36,7 Milliarden Euro aus der Energiesteuer (vor 2006 als Mineralölsteuer bezeichnet) [StBu2024]. Die Straßenverkehrsteilnehmer tragen etwa 90 Prozent zum Gesamtaufkommen bei. Von den 36,7 Milliarden Euro stammen rund 33,2 Milliarden Euro aus dem Verkehrssektor, davon rund 15 Milliarden Euro aus der Besteuerung von Benzin und 18,2 Milliarden Euro aus der Besteuerung von Dieselkraftstoff [StBu2024a]. Das Aufkommen an Energiesteuern steht allein dem Bund zu, da er über die Ertrags- und Gesetzgebungshoheit verfügt. Historisch gab es eine volle Zweckbindung von 1939 bis zum Ende des Zweiten Weltkrieges 1945. Im Jahr 1960 wurde im Straßenbaufinanzierungsgesetz eine Zweckbindung der Mineralölsteuererhöhung in Höhe von 50 Prozent ab 1965 vorgesehen. Das Verkehrsfinanzgesetz von 1971 hat nochmals bestätigt, dass wesentliche Teile der Einnahmen aus der Mineralölbesteuerung für Zwecke des Straßenwesens zu verwenden sind. Diese Regelung wurde in der Folge im jeweiligen Haushaltsgesetz gelockert (Verwendung für sonstige verkehrspolitische Zwecke), so dass sich der zweckgebundene Anteil nicht mehr erkennen ließ. Die Sozialgesetzgebung sieht seit 2020 vor, dass ein Teil des Aufkommens aus der Energiesteuer der allgemeinen Rentenversicherung zugeführt wird. Obwohl die Zweckbindung damit faktisch aufgehoben wurde, wird die inhaltliche Verbindung von Straßenverkehrsausgaben und Energiesteuern von Verbänden nach wie vor betont [WD21].
Die ausschließliche Finanzierung der Fernstraßen aus dem Bundeshaushalt endete im Jahr 2005. In diesem Jahr wurde eine fahrleistungsbezogene Maut für Lkw ab einer technisch zulässigen Gesamtmasse von 12 Tonnen technisch zulässiger Gesamtmasse (t tzGm) auf den Bundesautobahnen eingeführt. Seit 2005 wird die Haushaltsfinanzierung durch eine teilweise Nutzerfinanzierung aus Gebühren ergänzt. Diese war bereits für August 2003 geplant, musste jedoch aufgrund technischer Probleme mit dem Mauterhebungssystem Toll Collect verschoben werden. Ab dem 1. Juli 2018 wurde die Maut auf etwa 38.000 Kilometern Bundesstraßen und für Fahrzeuge ab 7,5 t tzGm ausgeweitet. Zum 1. Juli 2024 gilt die Mautpflicht auch für Fahrzeuge mit einer technisch zulässigen Gesamtmasse ab 3,5 Tonnen, wobei beispielsweise Handwerker-Fahrzeuge von der Maut ausgenommen sind [BMDV24e].
Die Bemessung der Mauthöhe basierte bei der Einführung auf der sogenannten Eurovignetten-Richtlinie der EU [1999/62/EGa]. Diese sah die vollen Durchschnittskosten, also laufende variable Kosten plus anteilige Fixkosten (Abschreibungen und Zins) als Grundlage vor [1999/62/EGa]. Das Bundesministerium für Verkehr ließ hierzu eine gutachterliche Wegekostenrechnung erstellen (siehe [Wegekostengutachten2002]), die sich an der Kostenrechnung für öffentliche Unternehmen orientierte. In der Folge wurden Wegekostenrechnungen und Mauthöhen an die Revisionen der Eurovignetten-Richtlinie angepasst (zum Beispiel 2006, 2019). Dies betraf insbesondere die Anpassung der Differenzierung von Lkw-Mauten nach Euro-Emissions-Kategorien. Die letzte Revision dieser Richtlinie stammt aus dem Jahr 2022 [(EU) 2022/362] und enthält bedeutende Erweiterungen der Bemessungsgrundlagen für die Mauthöhe [BMDV24e]:
- Anwendung auf Lkw ab 3,5 t tzGm und Pkw
- Fahrleistungs-(entfernungs-)abhängig, das heißt Ablösung von zeitbezogenen Vignetten
- Verbindliche Aufschläge für externe Kosten nach einem Übergangszeitraum
- Einbeziehung einer CO2-Abgabe.
Für die Lkw-Maut in Deutschland ergeben sich dadurch seit dem 1. Juli 2024 neue Mautsätze pro Kilometer Fernstraßennutzung. Die Lkw-Maut in Deutschland ist differenziert nach Achs- und Gewichtsklassen sowie Euro-Schadstoffklassen (6 Klassen). Sie wird gesondert nach Gebühren für die Infrastruktur, Luftverschmutzung, Lärmbelastung und CO2-Emissionen (4 CO2-Klassen+EEV) ausgewiesen. Für Lkw mit mehr als 18 Tonnen technisch zulässiger Gesamtmasse (tzGm) und ab 5 Achsen ergeben sich für die Euro-Schadstoffklassen 3 und 6 folgende Mauthöhen in Cent je Kilometer:
Für die Bemautung nach CO2-Emissionen werden 4 Klassen gebildet, dazu eine Klasse für emissionsfreie Fahrzeuge. In Tabelle 1 ist die schlechteste CO2-Emissionsklasse 1 angenommen. In der besten CO2-Emissionsklasse 4 (Erdgasantriebe) betragen die CO2-Kosten nur 7,9 Cent pro Kilometer und die Gesamtmaut 26,9 Cent pro Kilometer. Emissionsfreie Fahrzeuge (Klasse 5) bleiben bis 31. Dezember 2025 von der Maut befreit. Ab dem 1. Januar 2026 müssen sie 25 Prozent der Infrastrukturgebühr plus Luftverschmutzungs- und Lärmkosten entrichten. Die deutsche Mautregelung sieht keine Stauabgaben vor, das heißt die Maut gilt unabhängig von der Verkehrsbelastung und ist weder zeitlich noch streckenbezogen differenziert. Ein Vergleich der Infrastruktur- mit den CO2-Gebühren zeigt, dass die in den letzten Jahren verstärkte Berücksichtigung der Klimafolgen, unter anderem belegt durch die Green-Deal-Initiative der EU-Kommission, zu einer deutlichen Erhöhung der Kostensätze für CO2-Emissionen geführt hat. Für die Wegekostenrechnung wurden zum Beispiel 200 Euro pro Tonne CO2 angenommen.
Im Jahr 2023 betrugen die Bruttoeinnahmen aus der Lkw-Maut circa 7,4 Milliarden Euro [BMDV24e]. Diese Größenordnung wird sich laut Wegekostenrechnung (2021) für die vor 2023 belasteten Mautkategorien nur geringfügig verschieben, aber durch die Einbeziehung der Lkw ab 3,5 t tzGm und die Erhöhung der CO2-Abgaben ab 2024 deutlich nach oben bewegen.
Eine Sonderform der Einnahmenerzielung und -verwendung sind öffentlich-private Partnerschaften (ÖPP), auch mit dem englischen Kürzel als PPP (Public-Private-Partnerships) bezeichnet. Beim ÖPP-Ansatz wird die Planung, der Bau, die Erhaltung und/oder der Betrieb von öffentlichen Infrastrukturen wie Autobahnen, Bundesstraßen oder einzelnen Bauwerken an private Partner übertragen. Im Vergleich zum konventionellen Vorgehen ermöglichen ÖPP einen schnellen und durch Verträge kontrollierten Ausbau eines Bundesfernstraßenabschnitts. In Deutschland werden drei Modelle für ÖPP angewendet.
Eine Sonderform der Einnahmenerzielung und -verwendung sind öffentlich-private Partnerschaften (ÖPP), auch mit dem englischen Kürzel als PPP (Public-Private-Partnerships) bezeichnet. Beim ÖPP-Ansatz wird die Planung, der Bau, die Erhaltung und/oder der Betrieb von öffentlichen Infrastrukturen wie Autobahnen, Bundesstraßen oder einzelnen Bauwerken an private Partner übertragen. Im Vergleich zum konventionellen Vorgehen ermöglichen ÖPP einen schnellen und durch Verträge kontrollierten Ausbau eines Bundesfernstraßenabschnitts. In Deutschland werden drei Modelle für ÖPP angewendet.
- Das F-Modell basiert auf dem Fernstraßenbauprivatfinanzierungsgesetz und gibt einem privaten Betreiber das Recht, einen Fernstraßenabschnitt zu bauen, zu finanzieren und eine Maut zur Refinanzierung zu erheben. Beispiele für Projekte nach dem F-Modell sind die Warnow-Querung in Rostock (Mecklenburg-Vorpommern) oder der Herrentunnel in Lübeck (Schleswig-Holstein), für deren Durchfahrt von allen Kraftfahrzeugen eine Maut erhoben wird (Vergleiche zum F-Modell: [Beck05a S. 157 ff.]).
- Beim A-Modell (A steht für Autobahn-Ausbau) baut der Konzessionsnehmer den Streckenabschnitt einer Bundesautobahn aus und finanziert/betreibt den Abschnitt für die festgelegte Konzessionsdauer (in der Regel 30 Jahre). Er erhält vom Staat eine verkehrsmengenabhängige Vergütung. Die Bemessung der Vergütung auf Basis der Mautsätze kann durch eine Einheitsmaut vereinfacht werden. Zusätzlich kann der Konzessionsnehmer eine Anschubfinanzierung erhalten.
- Das V-Modell (V steht für Verfügbarkeit) wurde ab 2009 eingeführt, um dem Konzessionsnehmer das Nachfragerisiko (unsichere Prognosen für die Lkw-Fahrleistungen) abzunehmen. Der Konzessionsnehmer stellt Bau, Erhalt und Betrieb für einen Autobahnabschnitt der öffentlichen Hand zur Verfügung und erhält dafür ein verkehrsunabhängiges Verfügbarkeitsentgelt [VIFG18].
ÖPP-Projekte nach dem A-Model sind zum Beispiel die Bundesautobahn A 8 zwischen Augsburg/West und München/Allach oder die A 5 Anschlussstelle Offenburg Malsch. Sie sind auf 30 Jahre angelegt, wobei die Vergütung abhängig von den Verkehrsmengen ist [BMDV13a]. Streckenabschnitte auf der A 3 zwischen dem Autobahnkreuz Biebelried und dem Autobahnkreuz Fürth/Erlangen oder auf der A 8 (bei Rosenheim nahe der Bundesgrenze Deutschland/Österreich) wurden als V-Modelle geplant [BMDV13].
