Konflikt zwischen Wohlfahrt und Kostendeckung
Erstellt am: 06.12.2010 | Stand des Wissens: 24.02.2025
Synthesebericht gehört zu:
Ansprechperson
Karlsruher Institut für Technologie (KIT), Institut für Volkswirtschaftslehre (ECON), Prof. Dr. Kay Mitusch
M-Five GmbH Mobility, Futures, Innovation, Economics
Infrastrukturen haben zwei Eigenschaften, die im Zusammenhang mit der Nutzerfinanzierung zu Problemen führen können. Zum einen ist ihre Errichtung mit hohen Kosten verbunden, so dass sich parallele Angebote für einen Verkehrsträger wirtschaftlich ausschließen. Zum anderen sinken die Durchschnittskosten, was dazu führt, dass eine Grenzkostenbepreisung (auch inklusive externer Staugrenzkosten) keine Refinanzierung einer optimal ausgelegten Infrastruktur erlaubt.
Diese beiden Eigenschaften führen in der Praxis oftmals zu Situationen, die als politisches Entscheidungsdilemma wahrgenommen werden können. Ein Beispiel war die geplante Mautfinanzierung des Albaufstiegs entlang der A8. Hier sollte eine vor Ort zu zahlende Maut für die Befahrung eines neu zu errichtenden Autobahnabschnitts erhoben werden, um dessen private Errichtung und deren Betrieb zumindest teilweise zu finanzieren [Dörr10]. Da gleichzeitig geplant war, die bestehende Strecke als Teil des gebührenfreien nachgeordneten Straßennetzes bestehen zu lassen, wurde das Vorhaben einer privat vorfinanzierten und bemauteten Strecke im Jahre 2009 wieder verworfen.
Dieses Beispiel zeigt, dass eine Gebührenerhebung und Nutzerfinanzierung in einem Infrastruktursektor oder auf einem Infrastrukturabschnitt in ein kohärentes Schema der Finanzierung und Bepreisung für räumlich zusammenhängende oder als Substitute geeignete Infrastrukturen eingebettet sein sollte. Modelle der Privatfinanzierung und Refinanzierung durch Nutzer führen zum Beispiel dann nicht zu einer wirtschaftlich tragfähigen Netzentwicklung, wenn staatlich bereitgestellte und nicht nutzerfinanzierte Infrastrukturen als ähnlich bewertete Alternativen vorhanden sind.
Anders verhält es sich in Situationen, bei denen eine neu errichtete und bemautete Infrastruktur vollkommen andere Eigenschaften besitzt als die gegebene und nicht bemautete Infrastruktur. Dies war bei der Öresundbrücke zwischen Dänemark und Schweden der Fall. Hier wurde die bestehende Fährverbindung beibehalten und verlor nur wenig an Auslastung. Das neu hinzukommende Verkehrsaufkommen resultiert überwiegend aus Pendlerbewegungen, die aufgrund der kürzeren Reisezeiten entstanden, wohingegen der Fernverkehr weiterhin die Fährverbindung stark nutzt [Öres10]. Die neue Brücke erschließt deshalb weitgehend unabhängig vom Fährverkehr neue Nutzergruppen und unterstützt neue Nutzungsmuster.
Die Beispiele zeigen, dass staatliche Planung, Organisation und Regulierung notwendige Elemente für die Entwicklung einer leistungsfähigen Verkehrsinfrastruktur sind. Dies bedeutet nicht, dass nur der Staat die Infrastruktur bereitstellen und finanzieren kann. Aber es bedeutet, dass der Staat die geeigneten Bedingungen schaffen muss, unter denen ein (privater) Betreiber nutzerfinanzierte Infrastruktureinrichtungen bereitstellen kann. In letzterem Fall kann eine öffentliche Anschubfinanzierung oder die Übernahme einer Auslastungsgarantie das etwaige Risiko eines auf Gebühreneinnahmen angewiesenen Betreibers abschwächen [PSPC05].
Diese beiden Eigenschaften führen in der Praxis oftmals zu Situationen, die als politisches Entscheidungsdilemma wahrgenommen werden können. Ein Beispiel war die geplante Mautfinanzierung des Albaufstiegs entlang der A8. Hier sollte eine vor Ort zu zahlende Maut für die Befahrung eines neu zu errichtenden Autobahnabschnitts erhoben werden, um dessen private Errichtung und deren Betrieb zumindest teilweise zu finanzieren [Dörr10]. Da gleichzeitig geplant war, die bestehende Strecke als Teil des gebührenfreien nachgeordneten Straßennetzes bestehen zu lassen, wurde das Vorhaben einer privat vorfinanzierten und bemauteten Strecke im Jahre 2009 wieder verworfen.
Dieses Beispiel zeigt, dass eine Gebührenerhebung und Nutzerfinanzierung in einem Infrastruktursektor oder auf einem Infrastrukturabschnitt in ein kohärentes Schema der Finanzierung und Bepreisung für räumlich zusammenhängende oder als Substitute geeignete Infrastrukturen eingebettet sein sollte. Modelle der Privatfinanzierung und Refinanzierung durch Nutzer führen zum Beispiel dann nicht zu einer wirtschaftlich tragfähigen Netzentwicklung, wenn staatlich bereitgestellte und nicht nutzerfinanzierte Infrastrukturen als ähnlich bewertete Alternativen vorhanden sind.
Anders verhält es sich in Situationen, bei denen eine neu errichtete und bemautete Infrastruktur vollkommen andere Eigenschaften besitzt als die gegebene und nicht bemautete Infrastruktur. Dies war bei der Öresundbrücke zwischen Dänemark und Schweden der Fall. Hier wurde die bestehende Fährverbindung beibehalten und verlor nur wenig an Auslastung. Das neu hinzukommende Verkehrsaufkommen resultiert überwiegend aus Pendlerbewegungen, die aufgrund der kürzeren Reisezeiten entstanden, wohingegen der Fernverkehr weiterhin die Fährverbindung stark nutzt [Öres10]. Die neue Brücke erschließt deshalb weitgehend unabhängig vom Fährverkehr neue Nutzergruppen und unterstützt neue Nutzungsmuster.
Die Beispiele zeigen, dass staatliche Planung, Organisation und Regulierung notwendige Elemente für die Entwicklung einer leistungsfähigen Verkehrsinfrastruktur sind. Dies bedeutet nicht, dass nur der Staat die Infrastruktur bereitstellen und finanzieren kann. Aber es bedeutet, dass der Staat die geeigneten Bedingungen schaffen muss, unter denen ein (privater) Betreiber nutzerfinanzierte Infrastruktureinrichtungen bereitstellen kann. In letzterem Fall kann eine öffentliche Anschubfinanzierung oder die Übernahme einer Auslastungsgarantie das etwaige Risiko eines auf Gebühreneinnahmen angewiesenen Betreibers abschwächen [PSPC05].
Neben der Koordination der Angebotsgestaltung sind die Preise für die Benutzung festzulegen. Bei einer Partialmarktbetrachtung würde die Gesamtwohlfahrt (Betreiber- und Nutzersurplus) maximiert werden, wenn der Benutzungspreis den Grenzkosten entspräche. Da sowohl die kurz- als auch die langfristigen Grenzkosten der Infrastruktur immer unter den Durchschnittskosten liegen, kann der Betreiber bei einer Bepreisung entsprechend den Infrastrukturgrenzkosten aber niemals kostendeckend arbeiten. In Abbildung 1 ist sein Verlust durch die schraffierte Fläche dargestellt, die sich als Produkt aus der abgesetzten Menge und der Differenz der beiden Preise ergibt. Wenn der Anbieter kostendeckende Gebühren erheben würde, so würde auf Verbraucherseite dagegen ein Wohlfahrtsverlust in Höhe des orangefarbenen Dreiecks in der Abbildung entstehen.
Die Optimalitätsregel (Preis gleich Grenzkosten, auch als first-best-Regel bezeichnet) gilt nur bei Partialmarktbetrachtungen für einen Verkehrsmarkt, wenn sich alle anderen Märkte im Gleichgewicht befinden. In der Realität gibt es aber sehr starke Konkurrenz- und Substitutionsbeziehungen zwischen den Verkehrsträgern. Da diese Alternativen in der Realität keine vollständigen Konkurrenzmärkte darstellen, sind auch Nachfrage- und Preisänderungen auf diesen Märkten einzubeziehen. Wenn eine öffentlich finanzierte Infrastruktur, die hohe Fixkosten und geringe Grenzkosten aufweist, zu den niedrigen Grenzkosten bepreist wird, so könnte es sein, dass sie Nachfrage von anderen nutzerfinanzierten Netzteilen abzieht. Weiter steht der Verkehr in intensiver Beziehung zu anderen Wirtschaftsbereichen, wie zum Beispiel als Input für Produktions- und Konsumaktivitäten. Letztlich ist zu berücksichtigen, dass die Kostenunterdeckung bei den Einnahmen bei öffentlicher Finanzierung zu Wohlfahrtsverlusten der Steuerzahler führt. Dies ist in einer Gesamtwohlfahrtsbetrachtung zu berücksichtigen.
Die Optimalitätsregel (Preis gleich Grenzkosten, auch als first-best-Regel bezeichnet) gilt nur bei Partialmarktbetrachtungen für einen Verkehrsmarkt, wenn sich alle anderen Märkte im Gleichgewicht befinden. In der Realität gibt es aber sehr starke Konkurrenz- und Substitutionsbeziehungen zwischen den Verkehrsträgern. Da diese Alternativen in der Realität keine vollständigen Konkurrenzmärkte darstellen, sind auch Nachfrage- und Preisänderungen auf diesen Märkten einzubeziehen. Wenn eine öffentlich finanzierte Infrastruktur, die hohe Fixkosten und geringe Grenzkosten aufweist, zu den niedrigen Grenzkosten bepreist wird, so könnte es sein, dass sie Nachfrage von anderen nutzerfinanzierten Netzteilen abzieht. Weiter steht der Verkehr in intensiver Beziehung zu anderen Wirtschaftsbereichen, wie zum Beispiel als Input für Produktions- und Konsumaktivitäten. Letztlich ist zu berücksichtigen, dass die Kostenunterdeckung bei den Einnahmen bei öffentlicher Finanzierung zu Wohlfahrtsverlusten der Steuerzahler führt. Dies ist in einer Gesamtwohlfahrtsbetrachtung zu berücksichtigen.
